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16 giugno 2025
I deputati della commissione Affari costituzionali vogliono una norma per riconoscere e regolare l’attività delle lobby. Giovedì è cominciata la discussione di cinque proposte di legge sui rappresentanti di interessi particolari, come vengono definiti i lobbisti, cioè coloro che promuovono le istanze di privati in seno alle istituzioni, per ottenere regole a loro vantaggio e per migliorare il processo decisionale. Si tratta delle proposte presentate dall’inizio della legislatura da deputati del M5s, poi Azione, Alleanza Verdi Sinistra e, infine, dal presidente della commissione Nazario Pagano (Forza Italia), con un progetto depositato il 1° aprile scorso.
“Ci sono proposte arrivate da diversi gruppi parlamentari, mentre la mia non è da ritenere quale quella del gruppo di Forza Italia, ma è di natura istituzionale. Sarei lieto se anche altri capigruppo volessero firmarlo – dichiara a lavialibera Pagano –. Si tratta del frutto dell’indagine conoscitiva avviata all’inizio della legislatura. Abbiamo ascoltato esperti, docenti e costituzionalisti. Siamo arrivati a una relazione conclusiva approvata all’unanimità che ora costituisce la base della proposta elaborata dagli uffici della Camera”.
La relazione dell’indagine conoscitiva voleva fare il punto dopo i tanti tentativi andati a vuoto (“quasi cento”, afferma Pagano, 108 calcolano gli uffici del parlamento) e dopo le raccomandazioni del Gruppo di stati contro la corruzione (Greco) del Consiglio d’Europa, nel giugno 2022.
La politica non si muove e le lobby agiscono ancora nell'ombra
"Siamo ormai alla metà della legislatura e se vogliamo approvarlo entro la sua fine bisogna non possiamo perdere molto tempo. Mi sta a cuore il dare una risposta a questa istanza"Nazario Pagano - Presidente commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati
Pagano spera che tutti i parlamentari possano sostenere il suo testo: “Non è blindato, può essere ancora sottoposto ad alcune modifiche, magari non radicali”, afferma ricordando che “siamo ormai alla metà della legislatura e se vogliamo approvarlo entro la sua fine non possiamo perdere molto tempo. Mi sta a cuore dare una risposta a questa istanza”.
Da molte legislature si cerca di arrivare all’introduzione di una legge che regoli l’attività delle lobby, ma non si è mai arrivati al dunque. Dalla fine degli anni Novanta i lavori delle commissioni non approdavano mai in aula. Invece nell’ultima legislatura, la XVIII, un testo era stato approvato alla Camera il 12 gennaio 2022 ed era poi stato trasmesso al Senato senza essere approvato in via definitiva entro il termine della legislatura.
Nel corso degli anni, prima la Camera dei deputati (2016) e poi il Senato (2017) hanno adottato dei regolamenti interni sui rapporti tra parlamentari e rappresentanti di interessi e un registro (ma quello del Senato non è accessibile online come quello della Camera). Lo stesso hanno fatto cinque ministeri (Agricoltura e sovranità alimentare, Imprese e made in Italy, Infrastrutture e trasporti, Cultura, e Università e ricerca), ma non tutti, e così anche alcune Regioni. Manca però una legge a livello nazionale.
L’obiettivo di questa iniziativa è definire cosa sia l’attività di lobbying e chi siano i portatori di interessi e gli altri attori in ballo, come ad esempio i decisori pubblici (non soltanto politici, ma anche funzionari e dirigenti, ad esempio).
Tutti i testi presentati prevedono l’istituzione di un registro pubblico dei rappresentanti di interessi. Chi vuole poter accedere ai palazzi pubblici, avere contatti con i decisori e ottenere informazioni sui processi decisionali avrebbe l’obbligo di iscriversi. Ci sarebbero anche obblighi di rendicontazione dell’attività, con un’agenda degli incontri. Molte proposte prevedono in maniera esplicita il divieto di dare ai decisori pubblici (non soltanto politici eletti, ma anche funzionari) somme di denaro o altre “utilità economicamente rilevanti”.
A un ente pubblico spetterà poi il compito di preparare un codice deontologico, sorvegliare sulle attività dei rappresentanti di interessi e sanzionare le violazioni. Quasi tutte le proposte di legge vorrebbero che a conservare e monitorare il registro sia l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm), ma la proposta di Pagano, accogliendo il parere di diversi costituzionalisti ascoltati nel corso dell’indagine conoscitiva, affiderebbe tutto al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), un organo di rilevanza costituzionale presieduto dall’ex ministro per la Pubblica amministrazione Renato Brunetta (Forza Italia).
Nel corso dell’indagine conoscitiva, l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) aveva dato la sua disponibilità a supervisionare il sistema e conservare il registro delle attività di rappresentanza, ma alcuni auditi (tra cui tre professori di diritto) hanno sottolineato che non sarebbe "opportuno attribuire al lobbying una connotazione negativa".
"Affidare la gestione del registro all’Anac, come previsto in alcune delle proposte di legge presentate nel tempo, evoca un’associazione immediata al binomio lobby-corruzione, esattamente quello che il lavoro che emergerà da questa Aula dovrebbe evitare, poiché tale accostamento avrebbe come conseguenza che la patologia venga scambiata per il fenomeno, con un grave pregiudizio per tutte le associazioni, i professionisti e gli operatori privati ma anche per le stesse Istituzioni", ha scritto in una memoria Gianluca Comin, fondatore della Comin & Partners, tra le più importanti società attive nel settore della consulenza strategica e delle relazioni istituzionali.
“Sicuramente una legge così servirà a evitare certe interpretazioni creative del reato precisando il perimetro delle attività consentite ed escludendo i faccendieri”Nazario Pagano
Nella loro proposta di legge, i deputati del M5s ricordano anche che l’intervento normativo è fondamentale anche per definire meglio il reato di traffico di influenze illecite, introdotto nel 2012. L’obiettivo di quel reato è punire quanti si pongano come mediatori tra un privato e un pubblico ufficiale (o un incarico di pubblico servizio) ottenendo in cambio denaro o “altra utilità economica”.
Finora è stato un reato difficile da perseguire anche per l’assenza di una legge che stabilisca cosa siano le influenze lecite e quali no. “Sicuramente una legge così servirà a evitare certe interpretazioni creative del reato precisando il perimetro delle attività consentite ed escludendo i faccendieri”, dichiara Pagano.
Il traffico di influenze, nel frattempo, è stato indebolito dalla riforma Nordio. Ora il reato è punibile solo se le relazioni del mediatore con il pubblico ufficiale sono “esistenti”, non soltanto vantate, e se il mediatore riceve un compenso economicamente valutabile. Stando alla relazione dell’indagine parlamentare, “anche le recenti modifiche al reato di traffico di influenze illeciti (…) spingono verso una regolazione del fenomeno della materia della rappresentanza degli interessi”.
Con le riforme di Nordio, la vittoria dei faccendieri
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"Andrebbe previsto un periodo di raffreddamento di almeno due anni – e non solo uno come previsto dalla proposta di legge – per i decisori pubblici che intendano svolgere attività di lobbying dopo la fine del mandato”Federico Anghelé - Direttore di The Good Lobby
La rete Lobbying4Change, composta tra gli altri da Trasparency International Italia e The Good Lobby, aveva sollecitato l’avvio di una nuova iniziativa parlamentare sul tema. The Good Lobby, che riconosce alcuni meriti nella proposta di Pagano, solleva però alcuni dubbi: “È inammissibile che la disciplina sul lobbying non si applichi alle organizzazioni sindacali quando esse non svolgono attività di concertazione”, ha dichiarato il direttore Federico Anghelé. Il tema è stato trattato dall’indagine conoscitiva, dove i sindacati sono stati ritenuti al pari di Confindustria, organizzazioni di confessioni religiose o associazioni di enti pubblici come l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci).
Anghelé sostiene inoltre che “andrebbe poi previsto un periodo di raffreddamento di almeno due anni (come previsto da alcune altre proposte, ndr) – e non solo uno come previsto dalla proposta di legge – per i decisori pubblici che intendano svolgere attività di lobbying dopo la fine del mandato”. Si tratta di una misura per evitare le porte girevoli (pantouflage), fenomeno che avviene quando politici e funzionari pubblici, terminato il loro incarico, si mettono al servizio di imprese private sfruttando conoscenze e relazioni acquisite, oppure quando ottengono ruoli di rilievo di società con cui hanno avuto a che fare durante il loro mandato, destando sospetti di imparzialità del loro ruolo precedente.
Porte girevoli e conflitto d'interessi, nessuna legge li vieta, Renzi e Minniti solo gli ultimi casi
Secondo Anghelé “servirebbe una reciprocità negli obblighi di trasparenza: anche i decisori pubblici (e non solo i lobbisti) dovrebbero rendere noti online gli incontri che hanno con i portatori di interessi”.
Sono molti gli argomenti che giocano a favore di una norma sulle lobby. Nel corso dell’indagine conoscitiva, è stato fatto notare che in un’epoca di crisi dei partiti tradizionali e del loro ruolo di mediazione con la società civile, la rappresentanza degli interessi ha assunto un’importanza maggiore. Stabilire un quadro di regole e definizioni non solo servirebbe a estromettere eventuali faccendieri e attori che agiscono nell’ombra, ai margini della legalità, ma potrebbe aprire i processi decisionali a una partecipazione più ampia, pluralista e trasparente e permettere ai decisori pubblici di ottenere informazioni maggiori su cui fondare scelte più consapevoli e pesate.
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